Ещё раз хотелось бы обратить внимание на тот факт, что вместо полного пересмотра нормативных правовых актов (НПА), подлежащих «регуляторной гильотине», продолжает иметь место внесение в НПА так называемых технических правок, либо изменений, касающихся только отдельных видов деятельности, несмотря на наличие большого количества проблемных вопросов по другим видам.

Несмотря на то что проект приказа Минтранса России «Об установлении Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности» фактически является заменой действующих Правил, утверждённых приказом Минтранса России от 23.07.2015 № 227, его проработка и согласование в рабочих группах Минтранса России по видам транспорта (в частности в рабочей группе в сфере морского и внутреннего водного транспорта) не производились. И это несмотря на целый ряд замечаний, включая наличие как заведомо невыполнимых положений, не имеющих однозначного толкования и не дающих возможности чёткого их применения подразделениями транспортной безопасности (ПТБ) в ходе проведения досмотровых мероприятий, так и обязательных требований, противоречащих действующему законодательству Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности.

Выявление — за пределами компетенции

Самым главным и самым острым из проблемных вопросов, требующих пересмотра, является избыточность Перечня оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлен запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности (ЗТБ) или её часть (раздел X Правил). После введения в Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (ФЗ-16) послабления для работников ПТБ, не имеющих возможности выявлять и идентифицировать большинство из перечисленных в Перечне запрещённых предметов и веществ, для чего вместо «обнаружения оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлен запрет или ограничение на перемещение в ЗТБ или её часть» была установлена обязанность обнаружения «предметов и веществ, имеющих внешние признаки схожести с оружием, взрывчатыми веществами или другими устройствами, предметами и веществами, в отношении которых установлены запрет или ограничение на перемещение в ЗТБ или её часть и (или) которые могут быть использованы для совершения актов незаконного вмешательства», к Перечню остался целый ряд вопросов.

Во-первых, с учётом указанного в п. 1 ст. 1 ФЗ-16 истолкования понятия «акта незаконного вмешательства» к таким предметам могут быть отнесены практически любые материальные объекты.

Во-вторых, предлагаемая формулировка позволяет произвольно толковать внешние признаки схожести с веществами, в отношении которых установлен запрет. Так, например, включённый в перечень запрещённых веществ гексофторид вольфрама представляет собой бесцветный газ. Равным образом неясно, как определить, имеет или нет внешние признаки схожести то или иное вещество с также включёнными в такой перечень Bartonella quintana, А79.0 (окопная лихорадка) и т.п.

В-третьих, не описаны характерные признаки, по которым работники ПТБ могут определить предметы и вещества, включённые в Перечень.

Указанный Перечень включает в себя предметы и вещества, выявление которых находится за пределами компетенции не только ПТБ, но и профильных специалистов. Некоторые вещества, с учётом указанных в Перечне кодов, вообще являются заболеваниями, а не самими вирусами (веществами), для которых в Российской Федерации существуют отдельные и специальные классификаторы. К тому же работа с такими возбудителями (вирусами), как и их хранение и лабораторные испытания, подлежит отдельному лицензированию, для чего необходим квалифицированный персонал. А без испытаний установить, что это за вещество, вообще не представляется возможным. Также лицензированию подлежит и работа по обращению и хранению оружия.

Учитывая, что указанная норма является заведомо невыполнимой, необходимо произвести полный пересмотр Перечня, исключив из него те вещества, выявление которых не входит в полномочия работников ПТБ. Принимая во внимание, что Правила, содержащие Перечень, являются обязательными и за их неисполнение законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность, Перечень должен содержать только те предметы и вещества, которые на сегодняшний день реально возможно выявить неквалифицированными в этой области деятельности специалистами, учитывая, что программами подготовки и аттестации работников ПТБ указанные вопросы не предусмотрены.

В Перечень не включены

Вызывает недоумение также включение в Правила раздела ХI, содержащего «Перечень опасных веществ и предметов, взрывчатых веществ, оружия, боеприпасов, запрещённых (разрешённых с соблюдением требуемых условий) к перевозке на борту воздушного судна членами экипажа и пассажирами в зарегистрированном багаже и вещах, находящихся при пассажирах».

Указанный Перечень не включает большинство веществ и предметов, содержащихся в разделе Х Правил. Следовательно, их перевозка на воздушных судах разрешена? Всё это вирусы, источники излучений и т.п., выявление которых на большинстве объектов не представляется возможным. Логичным было бы решение для указанных объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) дополнить этот Перечень, имея в виду, что на воздушном транспорте, помимо предметов и веществ, включённых в перечни раздела Х, запрещены к перевозке предметы и вещества, указанные в разделе XI Правил. Или разработчик решил таким образом обеспечить ограничение Перечня в отношении ОТИ воздушного транспорта?

Противоречие трёх НПА

Замечено, что в Правилах изложены нормы, противоречащие действующему законодательству Российской Федерации.

Пунктом 163 Правил установлена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры (СТИ) осуществлять «приёмку, выдачу, проверку, оформление и хранение предметов и веществ, запрещённых к перевозке на транспортных средствах (ТС), переданных пассажирами на временное хранение, в специально выделенном помещении, располагаемом в зоне транспортной безопасности ОТИ».

Вместе с тем Требованиями по обеспечению транспортной безопасности (по видам транспорта), а также п. 50 и 51 раздела IV Правил установлен прямой и не предусматривающий исключений запрет на пронос в ЗТБ предметов и веществ, запрещённых или ограниченных к перемещению.

Кроме того, согласно п. 23 Правил обслуживания пассажиров и оказания иных услуг, обычно оказываемых в морском порту и не связанных с осуществлением пассажирами и другими гражданами предпринимательской деятельности, утверждённых постановлением Правительства РФ от 19.08.2009 № 676 «О Правилах обслуживания пассажиров и оказания иных услуг, обычно оказываемых в морском порту и не связанных с осуществлением пассажирами и другими гражданами предпринимательской деятельности», «...запрещается сдавать на хранение огнестрельное оружие, .., взрывчатые, огнеопасные, отравляющие, легковоспламеняющиеся и другие опасные вещества и предметы». Таким образом, имеет место прямое противоречие трёх НПА относительно одного и того же предмета регулирования, при котором само хранение опасных веществ в ЗТБ представляется неправомерным: невозможно хранить в ЗТБ то, что проносить в неё запрещено.

В связи с изложенным, необходимо исключить из п. 163 и 181 Правил обязанность СТИ по принятию и хранению предметов и веществ, запрещённых к перевозке и включённых в указанный Перечень, так как в ряде ОТИ в случае выявления на постах досмотра таких запрещённых предметов (веществ) Планом ОТИ предусмотрен вызов компетентных органов для проведения дальнейших мероприятий и принятия ими решения по каждому предмету.

Также необходимо исключить из Требований к СТИ (перевозчику) обязанность по принятию и хранению выявленных и (или) добровольно сданных предметов и веществ, включённых в Перечень (запрещённых к перевозке), либо предусмотреть его исключение в особенностях досмотровых мероприятий на объектах морского транспорта. Например, на ОТИ морского транспорта, не являющихся портами начала и окончания круиза, обслуживающих исключительно морские круизные суда заграничного следования, осуществляющие транзитные судозаходы в порты Российской Федерации, такая практика отсутствует. Согласно действующей многолетней практике обслуживания таких судов иностранные пассажиры прибывают в Российскую Федерацию в составе круиза и не оставляют в портах запрещённые предметы с целью забрать их после завершения круиза.

Противоречия в части досмотра

Абзацем 3 ч. 26 п. 5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 08.10.2020 № 1638, определено понятие сектора свободного доступа зоны транспортной безопасности как части ЗТБ, «<…>, для прохода (проезда) на территорию которой выявление у физических лиц (ТС) правовых оснований не требуется».

Однако в п. 11 Правил, определяющем основание для пересечения объектами досмотра границ указанного сектора ЗТБ, такая фраза исключена, что при различных ситуациях может быть истолковано не в пользу СТИ и ПТБ. При этом в Правилах также содержатся положения, противоречащие этой норме, а именно:

Пункт 9 Правил: «В ходе досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра, наблюдения и собеседования осуществляются мероприятия по выявлению лиц, не имеющих правовых оснований для прохода (проезда) и (или) перемещения в ЗТБ ОТИ и (или) ТС или её часть».

Пункт 10 Правил: «В ходе досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра, наблюдения и (или) собеседования в случаях, установленных Требованиями, планами (паспортами) обеспечения транспортной безопасности ОТИ и (или) ТС, программами обеспечения транспортной безопасности эксплуатантов (ТС), в соответствии с настоящими Правилами проводятся установление личности по документам, удостоверяющим личность, и (или) проверка пропусков и (или) иных документов, относящихся к объектам досмотра ‎(сверка документов), включая их сверку с образцами и с информацией ‎в перевозочных документах (и проверка документов), в целях выявления лиц, не имеющих правовых оснований для прохода (проезда) в ЗТБ или её часть, а также оснований для перемещения в ЗТБ или её часть материальных предметов».

Пункт 21 Правил: «При перемещении объектов досмотра в сектор свободного доступа ЗТБ, перевозочный сектор, технологический сектор и на критические элементы ОТИ или ТС, в случаях, установленных Требованиями, проводятся досмотр, дополнительный досмотр, наблюдение и (или) собеседование, сверка и (или) проверка документов».

Пункт 23 Правил: «В случаях, предусмотренных Требованиями, в соответствии с планами (паспортами) обеспечения транспортной безопасности ОТИ и (или) ТС, программами обеспечения транспортной безопасности эксплуатантов (ТС) проводятся досмотр ТС, его критических элементов и (или) частей ЗТБ и (или) наблюдение и собеседование, сверка и (или) проверка документов, удостоверяющих личность лиц, находящихся на ТС или проходящих с ТС на ОТИ, для выявления предметов и веществ, указанных в Перечнях, а также физических лиц, не имеющих оснований для нахождения в зоне транспортной безопасности ОТИ или ТС или их частей».

Пункт 28 Правил: «Досмотр при пересечении объектами досмотра границ перевозочного и технологического секторов зоны транспортной безопасности ОТИ автомобильного, железнодорожного, морского, внутреннего водного транспорта и объектов инфраструктуры внеуличного транспорта (в части метрополитенов) не производится в случае, если, с учётом выполнения п. 24 и 25 настоящих Правил, ранее их досмотр был проведён при пересечении границы сектора свободного доступа ОТИ в объёме, достаточном для выявления и обнаружения предметов и веществ, указанных в Перечнях, а также физических лиц, не имеющих оснований для нахождения в ЗТБ ОТИ или ТС или их частей, и данные объекты досмотра не покидали границ ЗТБ».

Пункт 29 Правил: «Досмотр при пересечении объектами досмотра границ перевозочного и технологического секторов ЗТБ ТС не производится в случае, если, с учётом выполнения п. 24 и 25 настоящих Правил, ранее их досмотр был проведён при пересечении границ перевозочного и технологического секторов ЗТБ ОТИ, в объёме, достаточном для выявления и обнаружения предметов и веществ, указанных в Перечнях, а также физических лиц, не имеющих оснований для нахождения в ЗТБ ТС или её частей, а досмотренные объекты досмотра не находились вне границ ЗТБ».

Пункт 76 Правил: «При пересечении объектами досмотра границ перевозочного и технологического секторов ЗТБ ТС, в случаях, если их досмотр не проводился при пересечении границ перевозочного и технологического секторов ЗТБ ОТИ в соответствии с настоящими Правилами в объёме, достаточном для выявления и обнаружения предметов и веществ, указанных в Перечнях, а также физических лиц, не имеющих оснований для нахождения в ЗТБ ТС или её частей, проводится досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр в соответствии с настоящими Правилами на постах, оснащённых портативными (переносными) средствами досмотра, а также способами, указанными в п. 57 настоящих Правил».

Пункт 166 Правил: «166. При пересечении объектами досмотра границ перевозочного и технологического секторов зоны транспортной безопасности ТС, в случаях если их досмотр не проводился при пересечении границ перевозочного и технологического секторов зоны транспортной безопасности ОТИ в соответствии с настоящими Правилами в объеме, достаточном для выявления и обнаружения предметов и веществ, указанных в Перечнях, а также физических лиц, не имеющих оснований для нахождения в зоне транспортной безопасности ТС или ее частей, проводится досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр в соответствии с настоящими Правилами на постах, оснащенных портативными (переносными) средствами досмотра, а также способами, указанными в пункте 46 настоящих Правил». Такие же нормы содержатся в пунктах 76 и 153.2 Правил.

Исходя из изложенного в пункте 4, необходимо:

• привести пункт 11 Правил в соответствие с пунктом 5 26) Требований;
• конкретизировать место проверки (сверки) документов, имея в виду, что в секторе свободного доступа, являющемся частью зоны транспортной безопасности, документы и пропуска не проверяются;
• изложить указанную фразу в следующей редакции: «… выявления … физических лиц, не имеющих оснований для нахождения в перевозочном или технологическом секторах зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС».

Понятие не определено

Пункт 158 Правил: «КПП, посты, расположенные на границе перевозочного ‎и технологического секторов зоны транспортной безопасности ОТИ, на пути перемещения объектов досмотра, с территории, находящейся вне зоны транспортной безопасности ОТИ или из сектора свободного доступа зоны транспортной безопасности ОТИ, оборудуются стендами (папками) и (или) электронными каталогами на персональных компьютерах с образцами всех видов пропусков, действующих на ОТИ и ТС, перевозочных документов и документов, удостоверяющих личность, а также разрешений на предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для оборота на территории Российской Федерации».

Проблемой реализации указанной части пункта является отсутствие чёткого определения понятия этого документа, так как ни одним нормативным актом в области обеспечения транспортной безопасности понятие «специальное разрешение на предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для оборота на территории Российской Федерации» не определено. Это документ СТИ или речь идёт о специальном документе федеральных органов исполнительной власти?

Если это сторонний документ (государственный сертификат и т.п.), тогда необходимо указать, по каким признакам определять его подлинность и правомерность.

Если это документ СТИ, то почему нигде, кроме 4-х пунктов указанных Правил, о нём нет упоминания ни в одном НПА Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности? Существует чёткий перечень специальных разрешений, разрабатываемых СТИ, для допуска в ЗТБ физических лиц, транспортных средств, а также перемещения грузов (товаров, животных), называемых «пропусками», в отношении которых Требованиями предусмотрены соответствующие нормы, регламентирующие их вид, состав наполнения, основания для оформления, сроки действия, порядок выдачи, учёта, хранения, уничтожения и т.п. Что будет являться основанием для выдачи такого разрешения?

Таким образом, полное отсутствие понимания в этом вопросе влечёт за собой неоднозначное субъективное толкование указанного обязательного требования, в связи с чем необходимо либо регламентировать новый разрабатываемый документ (для СТИ, с указанием всех требований к нему), либо определить его вид (для ФОИВ), либо указанную норму из пунктов 50, 66, 101 и 158 Правил исключить.

Рекомендовать и исключить

В пункте 157 Правил из действующей редакции исключена фраза, подразумевающая, что требование оборудования контрольно-пропускных пунктов выходными и входными дверями, интегрированными с системами и средствами сигнализации и контроля доступа, для ОТИ III и IV категорий носит рекомендательный характер.

Пункт 165 Правил: «На КПП, постах при осуществлении досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра автотранспортных средств, самоходных машин и механизмов используются досмотровые поворотные зеркала, смотровые эстакады и (или) лестницы. Данные КПП дополнительно оборудуются металлическими воротами, интегрированными с системами и средствами сигнализации и контроля доступа, а также устройствами для принудительной остановки автотранспортных средств».

В зависимости от категории объекта интеграцию ворот с системами и средствами сигнализации и контроля доступа для объектов III и IV категорий предлагается установить в качестве рекомендации.

Пунктом 170.9 Правил предусмотрено, что «при прохождении досмотра пассажиром, работником досмотра проставляется отметка в перевозочных документах. В случаях, когда объекты досмотра - пассажиры, прошедшие досмотр, перемещаются из перевозочного сектора зоны ТБ в иную часть зоны ТБ, кроме случаев, определенных технологией перевозки, отметки в перевозочном документе о пройденном досмотре аннулируются».

Однако, на иностранных круизных судах, осуществляющих транзитные круизные рейсы, перевозочные документы у пассажиров отсутствуют и основанием для прохода в перевозочный сектор ЗТБ является наличие у участника круиза действительного документа, удостоверяющего личность и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве (паспорт иностранного гражданина). Решение о допуске указанных лиц в перевозочный сектор зоны транспортной безопасности принимается уполномоченными сотрудниками государственных контрольных органов при осуществлении ими государственного контроля в пункте пропуска.

В связи с изложенным, необходимо указанную норму исключить.

Чтобы исключить формальный досмотр

Пунктом 30 Правил определено, что «сотрудники Федеральной службы охраны РФ, Главного центра специальной связи Федерального агентства связи, Государственной фельдъегерской службы РФ, Межправительственной фельдъегерской связи, лица с дипломатическим статусом, обладающие дипломатическим иммунитетом, проходят досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр на общих основаниях, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и настоящими Правилам».

Формально, следуя смыслу указанного пункта, все перечисленные в нём лица подлежат досмотру, а невыполнение этих требований влечёт за собой административную ответственность.

Не ясно, что имел в виду разработчик, включая в Правила этот пункт, так как в нём перечислена только часть уполномоченных лиц, в отношении которых в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации может применяться особый режим досмотра, например: осуществляющие деятельность на ОТИ сотрудники ФСБ России, МВД России, ФТС России (оперативные подразделения), органов прокуратуры, а также лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 11.01.1995 № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» и т.п. Несложно предположить, что может произойти в случае, если досмотру на общих основаниях будут привлечены лица, подлежащие государственной охране.

Также, в Правилах не установлен порядок упрощенного досмотра лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности в СТИ и на ОТИ, а также самих сотрудников ПТБ, осуществляющих досмотровые мероприятия. Получается, что статус работника ПТБ выше статуса всех вышеуказанных должностных лиц, которые подвергаются досмотру на общих основаниях. При этом порядок досмотра при проходе в ЗТБ сотрудников ПТБ не регламентирован.

Необходимо дополнить Правила нормами, содержащими требования в отношении указанных лиц, исходя из того, что, согласно законодательству, за невыполнение мер по обеспечению транспортной безопасности на ОТИ они несут ответственность, в том числе, уголовную.

Предлагаю обратить внимание разработчика на необходимость расширения указанного перечня, т.к. требование по обязательному досмотру всех без исключения объектов досмотра заведомо невыполнимо: в каждом отдельно взятом случае найдутся лица, имеющие служебную или иную власть над лицами, осуществляющими досмотр. Либо реагирование на сигналы рамки металлодетектора будет формальным.

Упрощение процедур досмотра

Пунктами 88 и 182 Правил упрощение процедур досмотра не допускается только для ОТИ воздушного и морского (речного) транспорта, соответственно. Возникает вопрос, почему упрощение процедур досмотра предусмотрено для ОТИ железнодорожного, автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, городского наземного электрического транспорта и метрополитена?

Очень важным проблемным вопросом для морской круизной отрасли является необходимость введения упрощённой процедуры досмотра для такой категории пассажиров, как возрастные граждане с ограниченными возможностями здоровья, использующие для передвижения трости, костыли и инвалидные коляски, составляющие до 30% пассажиров прибывающих круизных пассажирских судов и грузопассажирских паромов.

Особенностью обслуживания пассажиров круизных судов является одновременное окончание экскурсий, в результате которого экскурсионные группы, общей численностью более 10 тысяч человек, прибывают в порт единовременно, как правило, за 1 час до отхода судна. Указанные нормы, действующие в отношении граждан с ограниченными возможностями, требуют от них значительной физической и психологической нагрузки, что негативно сказывается на их самочувствии и здоровье.

В соответствии с действующими обязательными требованиями в области обеспечения транспортной безопасности вышеуказанная категория пассажиров проходит досмотровые мероприятия на общих основаниях, предусматривающих их проход через стационарный металлодетектор, а также досмотр принадлежащих им вспомогательных средств передвижения (через интроскоп), что приводит к задержке отправления круизных судов и, как следствие, потере репутации порта, города и государства.

Исходя из изложенного, необходимо рассмотреть возможность введение аналогичной нормы для крупных международных объектов морского транспорта в отношении маломобильных групп населения и граждан с ограниченными возможностями здоровья с принадлежащими им вспомогательными средствами передвижения.

Бессодержательные ссылки

В тексте Правил содержатся ссылки, не относящиеся к нормам, изложенным в этих пунктах, а именно:

А) Пункт 34 Правил: «Досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр личного состава караула и (или) конвоя, осуществляющего сопровождение конвоируемых лиц, проводится на общих основаниях с учетом особенностей, установленных пунктом 43 настоящих Правил».

Пункт 43 Правил особенностей досмотровых мероприятий в отношении личного состава караула и (или) конвоя не содержит.

Б) Пункт 12 Правил: «Основаниями для пересечения объектами досмотра - физическими лицами границ технологического сектора зоны транспортной безопасности или критического элемента ОТИ или ТС, а также их нахождения на территории соответствующих частей зоны транспортной безопасности, являются:

отсутствие запрещенных или ограниченных для перемещения предметов и веществ, включенных в Перечни, за исключением случаев, когда возможность перемещения соответствующих предметов и веществ предусмотрена пунктами 37, 38 настоящих Правил».

Пункты 37 и 38 Правил возможность перемещения соответствующих предметов и веществ не предусматривают.

Дополнить, чтобы гармонизировать

Правила не учитывают особенностей ОТИ, границы ЗТБ которых совпадают или включают в себя границы пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации. В этом случае границы перевозочных секторов совпадают с линиями кабин паспортного контроля и работа по проверке оснований для прохода в перевозочный сектор, фактически, выполняется сотрудниками государственных контрольных органов. В этой связи предлагается расширить Правила и дополнить их нормами, гармонизирующими функции ПТБ и сотрудников органов государственного контроля.

Кроме того, пункты 22 и 23 Правил дублируют нормы, содержащиеся в Правилах, в связи с чем требуется их исключение из Правил.